《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》印发实施，鼓励各地结合实际，探索既有规划类型未覆盖地区其他类型详细规划编制管理方法。自然资源部发布《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》，提出在落实最严格的耕地保护、节约用地和生态环境保护制度的前提下，做好开发边界内外空间的严肃管理。
农业空间是国土空间的重要组成部分，也是当前规划管理矛盾交织的区域，探索农业空间的详细规划编制管理方法，对农业空间精细化管理和城镇开发边界划定成果精准落地实施有重要意义。这就要求农业空间详细规划既要落实国土空间规划对农业空间的管控刚性要求，也要兼顾优化农业空间对保障农村农业发展的弹性利用需求。
传统的控制性详细规划重点在于建设用地的布局优化，规划建设条件的管控，形成了较为完善的编制技术方法；在国土空间规划实施全域全要素管控的要求下，现阶段针对农业空间精准化规划与实施管理方面的研究与实践则较为薄弱。在实践探索中，上海率先开展了“郊野单元”的规划探索，在乡村地区建立全域覆盖的网格化管理模式，增强了土地用途管制功能，有力地促进郊野地区各类资源要素的合理利用；各地开展的实用性村庄规划也在兼顾土地综合管控和村庄发展建设功能方面展开了积极探索，在编制方法上也向刚性与弹性结合的全域管控转变。
综合已有的研究基础与全域土地综合整治工作中形成的有效经验，本文以农业空间详细规划与城镇空间详细规划的异同作为切入点，提出了两点共通与三点差异，以期为农业空间详细规划编制提供新思路。
两点共通：借鉴城镇空间详细规划经验
共通一思维导向相同详细规划的重点之一是为产业发展提供精准的空间载体管控。城镇空间与农业空间均是产业发展与功能部署的国土空间载体，其差异在于所承载的产业门类不同。在乡村振兴战略与开展全域土地综合整治的发展背景下，城镇空间与农业空间之间的产业融合度亦具有进一步加强的发展要求，目的是实现县、镇、村之间资源均衡配置的高质量发展路径。
在此发展理念之下，无论建设用地亦或农用地区域，其对于产业谋划与发展保障的需求是一致的，内部产业结构关联度与复杂度也是相仿的。所以两类地区编制详细规划均应以区域所属的规划单元作为分析对象，以单元的核心问题与发展目标为出发点来开展，做好产业功能与相关配套的一体化分析与系统化布局，而非单一地块开发或者单一整治项目的独立思考，方可使得各类资源要素实现时空上的合理配置和功能上的均衡关联。
共通二管控目的相同
从国土空间规划体系的架构来看，详细规划的核心作用是做好用途管制并为国土空间资源的保护开发利用提供指导与依据，这个作用对城镇空间与农业空间而言是一致的。基于《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》提出分层管控的技术发展方向，详细规划的管控重点工作一是落实国土空间总体规划的管控红线、发展要求和规划分区指引，针对单元层面明确功能承载规模和资源利用规模；二是针对地块明确各个地块的有效管控方式与合理管控指标。
针对农业空间，应借鉴城镇空间多年来积累的有效经验，在详细规划层面建立行之有效的土地用地管制方法，为耕地保护、农用地利用等工作提供更精细化的技术支撑。
三点差异：明晰农业空间详细规划特点
差异一空间部署的思路差异
城镇空间详细规划的部署思路重点是基于城镇功能的需求，寻求各类建设用地的最优布局方案，其核心是建设用地内部的结构性优化。而农业空间的空间要素更为多样，是以各类农用地为主、涉及建设用地、设施农用地以及生态用地的综合性部署，是国土空间全域全要素的集中体现，结构复杂性更强。其空间部署具有两个层面的思路，第一个层面是要解决各类要素空间之间的布局合理性，即农用地与建设用地之间的部署；第二个层面要解决农用用地内部结构的合理性，实现宜农则农，宜耕则耕，方可为农用地管控、利用、保护提供有效支撑。
基于此，建议在农业空间开展农用地布局适宜性评价工作，充分结合各类农用地的管控规模、农业结构的发展要求，各类农用地的整治工程要求，分析各类农用地及其关联性配套用地的功能与规模需求。适宜性评价结论可以支撑农业空间详细规划在耕地、园地等农用地合理细分的同时，实现与村庄建设用地、农业设施建设用地的均衡部署，为农用地整治工程的分类与选址提供切实有效的规划指导，进而支撑全域土地综合整治工作的科学性。
耕地适宜性评价的基础筛查因子示意差异二地类划分的细度差异
一是用地细分度。在城镇空间内的建设用地通常以功能主导性划分地类，而农业空间则涉及较多的规模底线控制，更强调以用地指标主导性划分地类。以城镇空间内的公园为例，其内部所涉及的园内道路、园内绿地、小型水系、小型铺装、基础设施等统一规划为公园绿地，作为建设用地进行管理，在详细规划层面不需要细分；而农用空间内围绕耕地打造的现代农业公园，在严格保护耕地的基础上，其内部的道路与辅助性设施需规划为农业设施建设用地、硬化铺装空间需规划为建设用地，包括田间的田坎、田间道亦需作为独立的地类进行规划。这就体现了两种空间在详细规划工作中的用地细分度上存在颗粒度差异。
二是用地兼容性。在城镇空间内鼓励探索用地高效复合利用与功能集约化发展，而农用空间基于农用地尤其是耕地管护的要求，地类兼容性大大降低，《中华人民共和国土地管理法实施条例》明确提出“严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”，部分鼓励乡村振兴的政策也仅引导在不改变地类的前提下，于非耕地空间兼容承载不超过㎡的配套功能，但前提仍是不直接固化地面、不改变土地用途。
基于以上地类划分的细度差异分析，建议在农业空间详细规划中强化前置设计深度，参照修建性详细规划的精度形成农业耕作、设施农业、辅助设施、交通配套、景观场所等功能之间的细化布局之后再反馈到地类划分，方可保障农业空间地类布局与空间利用的匹配性，避免出现农用地整治工程完成后配套空间无法满足后续产业运营需求的情况。
由产业运营与空间设计推导形成的农用空间土地利用规划图
差异三用途管制的方法差异
城镇空间内建设用地的用途管制逻辑概括为：定性-使用-调查，即通过控制性与引导性指标即可为土地用途管制定性，并为土地流转提供强制性依据。控制性指标主要针对土地性质、开发强度、设施配套；引导性指标主要针对产业内容与形象风貌。通常来说引导性指标不会对控制性指标产生影响，以工业用地为例，按照详细规划出让后，土地上后续的生产内容不论是食品制造、服装制造还是装备智造都不会影响该土地的工业用地性质，在土地调查环节亦可实现用途管制的闭环。
基于土地管理模式与建设用地的差异，农业空间的用途管制逻辑概括为：使用-调查-定性。调查是农用地用途管制的重要环节，农用地上产业利用的变化对地类稳定性有着直接影响。在耕地管护的实际工作过程中，虽然耕地保护的各级政策明确提出了耕地种植的作物门类与调查标准，但是因政策理解、综合收益等因素，耕地上种植非准入类作物导致耕地流出的案例不胜枚举。由此可见，农业空间虽不涉及在土地开发强度方面的管控，但是其种植利用方面的业态管控是详细规划中值得重点研究的内容。
基于这种差异，建议在农业空间详细规划中开展农用地种植适宜性评价，基于农用地管护要求、土地调查标准、区域农业发展规划、土壤肥力和水质条件、农作物收益、农业种植技术等因子，提出兼具经济收益保障与土地管护保障的农用地种植管控内容，在详细规划中明确各宗农用地准入种植的作物内容以及轮作、间作的相关要求，结合地方施行田长制、制订农业招商地图等管理举措，作为农用地流转过程中的“土地使用条件”，实现空间上地类用途管制稳定和时序上产业连续经营。
依托农用地种植适宜性评价的农用地详细规划图则
结论与展望
通过以上两点共通与三点差异的初探，可见农业空间在空间部署、地类划分、用途管制方面具有鲜明的特征，其详细规划编制的技术方法值得深入研究与实践。
本文提出了关于在详细规划中引入农用地布局适宜性评价、农用地种植适宜性评价、强化设计深度的技术思路，以期在城镇开发边界外单元详细规划与实用性村庄规划中进行应用，从而提升农业空间详细规划的内容深度与管理效果，以期在自然资源领域助推耕地保护的基本国策和国家乡村振兴战略的同步施行。
